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觀點

反垃圾郵件立法大追蹤

2004 / 08 / 30
徐國祥
反垃圾郵件立法大追蹤

垃圾郵件不僅侵害個人隱私,也佔據了電子信箱和網路頻寬的資源,垃圾郵件的「污染」情況到底多嚴重?行政院經建會研究報告也指出,國人對濫發電子郵件感到困擾的比率,從前年僅佔網路人口的7.4﹪,去年攀升到12﹪,成長幅度高達六成。若再結合電腦病毒破壞力則更強,以去年瘋狂肆虐的Sobig病毒為例,過去垃圾郵件頂多是煩人的廣告信件,Sobig病毒首創垃圾郵件散播手法,在短時間之內大量將病毒灑入企業網路,且將感染電腦中所有像是郵件的檔案通通寄送出去,這才讓人驚覺,垃圾郵件已經不是雜訊而已,而會時時刻刻威脅著企業資訊安全,這也讓多數IT主管憂心垃圾郵件所隱藏的資安危機。
有理念無共識,方案胎死腹中
為了杜絕垃圾信件,不少國家祭出嚴厲罰責,尤其以向來著重個人隱私的歐美國家,更是積極推行,相較之下,亞洲國家確實落後許多。在號稱八百萬網路人口的重度使用國家的台灣,反垃圾郵件的意識卻十分薄弱。台北市消費電子商務協會(SOSA)副祕書長潘兆娟表示,其實國內並非沒有先知先覺的人物,多年前已有不少專家學者、業者意識到垃圾信氾濫情勢嚴重至即將潰堤,然而,在不少反對聲浪拉扯下,長久討論下來仍無定論,也由於立委諸公對於垃圾問題認知不足、無權責主管機關推動的情況下,導致兩年前由立委馮定國首度提出國內最具雛型的「電子廣告信件管理條例」草案,卻因為連署的立委人數不足而慘遭流會,而錯失提早建立垃圾郵件管理法的時機。

杜絕「信」騷擾,立法最重要
基於垃圾郵件的影響與日聚增,以科技為重心的台灣已逐漸意識到其嚴重性,目前由台北市消費電子商務協會(SOSA)與立法委員陳健銘辦公室發佈「濫發商業電子訊息(垃圾郵件及簡訊管理法)管理法」,成為第一個經過交通部電信總局認可的廣告郵件法草案。另一個是由籌備中的國家通訊傳播委員會(NCC)制定的行政院版本。

潘兆娟指出,擬定濫發商業電子訊息(垃圾郵件及簡訊管理法)管理辦法主要原因有三:其一「垃圾郵件將造成重大經濟損失」,根據過去調查顯示,網友們每天收到的信有四成是垃圾郵件,超過八成使用者已覺得不堪其擾,而不請自來的垃圾郵件也常造成網路伺服器的癱瘓,並 W加網路服務提供者(ISP)之營運成本的負擔,若以每分鐘上網0.25元計算,撥接成本加上時間成本,垃圾郵件將造成台灣社會每年高達新台幣638億元的損失,全球每年的垃圾郵件數損失更超過2兆元,也浪費網友近二億小時的時間。

其二「垃圾郵件將嚴重侵害個人隱私」,由於個人資料不當外洩,國內色情、詐財簡訊日益猖獗,依據交通部電信總局民國九十二年十二月發佈資料顯示,我國每年約有2億通的簡訊使用量,其中有一成約為2000萬通為色情或詐騙簡訊,而有約5﹪的民眾受騙上當。而據SOSA的問卷調查發現,網友每日收到的電子廣告郵件平均為42.2封,相較於以前的調查(8.6封),整體趨勢已大幅增加,至於對垃圾郵件的看法,有90.2﹪的使用者認為電子廣告已造成困擾,有93.2﹪認為電子郵件廣告必須經由使用者同意才能發送,更有高達93.2﹪的人認為政府應訂定法令管制電子廣告郵件。

其三「垃圾郵件無法可管」,原先希望業者透過自律的方法來解決垃圾郵件的問題,卻發現垃圾郵件的問題反而逐年惡化,有鑑於此,除了希望大眾共同打擊垃圾郵件,也希望透過公權力的介入,因為唯有「管理」、「技術」和「法律」三方面共同運作才能根本決解問題。這樣的想法與陳建銘委員不謀而合,引用助理黃偉陵轉述陳建銘委員的話:「為了洗刷台灣被冠上「垃圾之島」的惡名,拒絕每天飽受「信」騷擾,本委員與SOSA共同呼籲立法院應儘速通過「濫發商業電子訊息管理法」,讓民眾有權拒絕不請自來的垃圾郵件或垃圾簡訊。」

有別於SOSA所制定之垃圾郵件管理草案,NCC副總經理鄭泉泙表示,草擬「濫發商業電子郵件管理條例」的立法原則有三:

一、管制不當傳輸行為 國內外學說或實務上大抵都認可對於商業性言論之保障程度較其他性質之言論低,如根據釋字414號或577號解釋等得知,廣告係為獲得財產而從事之經濟活動,涉及財產權之保障,並具商業上意見表達之性質,惟政府得基於公共利益之維護,得予以較嚴格之規範,且要求之合法發送商業電子郵件之要件。

二、低度管理 濫發商業電子郵件管理法主要是為建立發送商業電子郵件之基本秩序且兼顧網際網路商業之發展與自由,故採取低度管理,即以民事損害賠償責任為基礎,強調技術過濾與業者自律之立法取向。此外,違反本條例第四條及第五條規定之要件,也僅對於相對人負民事損害賠償責任。

三、定位為民事特別法,尊重收信人之選擇與隱私權 垃圾郵件所引發之爭議或所造成之損失時,賦予當事人有請求救濟之權利基礎,交由一般民事損害賠償機制解決,同時,本條例亦不介入商業電子郵件之實質內容,完全尊重收信人依個別偏好與需求決定是否繼續收取各種內容與類型之電子郵件。 雖然同樣是針對垃圾郵件規範出法條,鄭泉泙強調,NCC的立法原則與SOSA擬定草案仍有多項不同之處,除有關於「郵件帳號」和「電腦病毒」的相關規範不同,立意最大不同點即在於SOSA版本對於商業電子郵件之寄送,採取「事前同意」(Opt-in)的規定,NCC版本則基於前述低度管理之原則,採取「事後拒絕」(Opt-out或謂「選擇退出」),但二者最終目的都是希望藉由立法來遏止垃圾郵件的氾濫。(兩個機構法案之不同規範參照附表)
後記
對於垃圾郵件,潘兆娟副祕書長重申,立法才能有效根絕,因此必須即早將SOSA版和NCC版整合成一。而鄭泉泙副總經理強調,目前NCC籌備處也正努力推動「濫發商業電子郵件管理法」草案於立法院之審查工作,更期望能早日完成立法程序。但無論垃圾郵件管理法草案如何發展整合,這都需仰賴立法機構大力促成,否則未來制裁氾濫的垃圾郵件的行動將遙遙無期。