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觀點

政策執行斷層 從政府資訊業務委外現況談起

2007 / 12 / 17
編輯部
政策執行斷層 從政府資訊業務委外現況談起

政府資訊業務委外
在上一世紀末的90年代,全球政府機關都面臨到一個問題,就是必須在促使預算逐漸降低的情況下,依然提供持續成長的公共服務需求,其解決方法之一就是透過機關內部組織再造及資訊系統效能、資訊服務效率的提升,在有限資源下,促使整體服務水準亦能與時俱進,但同時為因應全球資訊產業發展,資訊服務能力勢必成為國家在下個世代是否具備競爭優勢的關鍵,如何培植本國資訊產業,擴大國內投資並伺機在全球資訊產業中取得一席之地,也是重要的目標,在此一趨勢的催化之下,政府資訊業務委外於是成為歐美主要國家推動電子化政府的重要策略之一。

民國86年,台灣學術界和實務界的專家學者也注意到這項議題,並提到一些對於政府資訊業務委外相關議題的看法,行政院研究發展考核委員會對此亦極為重視,特別邀請具有實務經驗的國外專家來台分享經驗,並大力推動政府資訊業務委外的觀念且積極實現其理念,隨後也在政府機關內宣揚和推廣,也立了相關的行政規定,並於87年時制訂了「行政院所屬各機關資訊業務委外作業實施辦法」,開始政府機關資訊業務委外的推行。

政府資訊業務委外政策推動以來,在各政府機關的執行成效不盡相同,和當初政策推動所設下的預期目標亦有所落差。法務部資訊處處長陳泉錫就政府資訊業務委外政策推動所發現的問題提出看法,希望能作為政府在資訊業務委外政策執行方向調整的建議。

陳泉錫表示,政府資訊業務委外政策當初的立意有三點,第一,希望藉由將政府資訊業務委外,提供國內資訊軟體及資訊服務產業更多的機會,藉此扶植國內資訊產業的發展;其二,有效管控政府資訊成本,相較於政府人事的成本明顯高於民間企業,資訊業務委外可以為政府省下約20%的成本;第三,增加政府資訊業務推動的彈性,藉由民間業者資訊人員對新技術及新知識較快速的接觸及學習能力,補強政府資訊人員對新技術及新知識的吸收及應用。



發現問題修正方向
政府資訊業務委外政策立意良好,但是真正執行下來是否達到了當初所設下的目標?陳泉錫以法務部資訊處多年推動政府資訊業務委外政策的經驗提出他的看法。

人力凍結、實質資訊總預算減少

資訊委外的理念,就是把政府機關原本用於人事的成本節省下來,委由民間資訊業者提供資訊服務,但事實上是人事部門和主計部門各自運作,就主計部門而言,對於人事成本能夠減少當然樂觀其成,而人事部門則因為政府資訊業務委外,順勢將資訊人力予以凍結,至於將凍結的人事費用移為資訊業務委外之用,又因為人事費用是專門的費用不得移用,結果就是資訊部門原本的預算使用受到排擠以及人力又受到凍結,造成實質上資訊總預算減少的結果。

扶植產業發展效果未如預期

另外,民間資訊業者真的從政府資訊業務委外獲得利益嗎?原本希望藉由政府資訊人員縮減,將更多的資源提供給民間業者,創造商機,事實上如前面所提到的,政府單位實質的資訊預算和資訊人力是減少的,資訊業者承接由政府單位釋出的委外業務或許有所增加,但是政府付給資訊業者的支出卻未有同等比例的成長,對資訊業者而言,業務負荷上是加重了,但在獲利卻未獲得期待的提升。

而政府資訊人員逐漸減少,也就沒有時間、能力去規劃系統的完整架構,只能把使用者的需求轉化成建議需求書(RFP),未能作到需求分析、需求定義,而廠商本身對業務也不夠瞭解,在商場生存競爭的壓力下,通常多先搶到案子再說,等到真正承接業務時才發現需求是如此複雜。為了符合要求只能一再配合,結果又不盡然能符合驗收條件,造成廠商成本增加、品質降低、時程延後,最後就是兩敗俱傷。而廠商本身人員的流動率高,技術及業務知識(Field background)的承接上也會有問題。雖然多數政府機關有以合約予以約制人員更替問題,但實際的效果有限,此對政府資訊安全是一項巨大的風險。

政府資訊人員成就感降低

而原本政府資訊人員必須對系統架構、使用者需求了然於心,界定明確,方能有效自行開發或據以委外。卻因為人力緊縮的關係,只能將各項需求,轉化為抽象性的文字敘述及辦理,資訊人員的工作重點由原先之技術服務轉變為偏重在採購行政及預算執行,造成資訊人員對系統的瞭解度遠不如廠商,最後連技術能力也逐漸失去,核心業務的know-how也就掌握在廠商手中,成為政府資訊業務最大的潛在風險。而在政府資訊業務大量委外之後,政府資訊人員常被當成採購行政人員,久而久之資訊人員的角色就被弱化,造成資訊人員不被重視,成就感大幅降低,離職率偏高。

另外,政府資訊人員承辦資訊委外業務時,也時常受到政風、會計等監督單位質疑是否有圖利廠商之嫌,身受委屈或不利的批評,造成資訊人員士氣低落。總務單位承辦人員為了明哲保身,通常在招商時,多主張以價格標為主,若資訊單位強烈主張以限制性招標之公開評選辦理時,極易招致誤會、不諒,如此資訊單位無法選擇真正符合需求的方案,廠商也因為價格標而流血競爭,對整個資訊產業的生態造成傷害,也失去政府採購法當初鼓勵以合理價格取得良好品質產品、服務的目的。



政策良善 執行有偏差
對於政府資訊業務委外政策未能達到當初所設定的成效,陳泉錫認為關鍵在於忽略了合理的成本機制,所以無法培植有品質的廠商,而廠商為了生存最後不得不淪入惡性競爭。政府部門也缺少有專業的決策首長去引導、規劃一個合理的運作制度,造成政府、業者彼此間陷入低價格及低品質的惡性循環,無法培植出幾家具有國際競爭能力的大廠。資訊預算是另一個嚴重的問題,立法機關對資訊預算不合理的統刪,使得政府資訊單位缺少合理的預算,而廠商為了將本求利,最後就是犧牲了品質,即使有了合理的預算,也因為採購政策的關係,對資訊軟體「有價」的觀念還未形成,以及採購監督、協辦單位的過度干預,造成現今的一些問題。

早期的資訊業務委外是把它當成一個策略運用,做為資訊業務發展的方法及工具之一。陳泉錫表示,資訊業務委外並沒有錯誤,適度的委外是合理及必須的策略,只是執行到後來,委外卻變成強制性政策,變成是只要是民間能做的,政府就不要做,非委外不可,並且成為人事單位刪減資訊人力的憑藉。當「行政院所屬各機關資訊業務委外作業實施辦法」成為人事部門的尚方寶劍,資訊部門的困境亦逐步顯現,晚近成立的政府部門在資訊人員的編制,以及新的資訊單位的設立都受到了很大的限制。高等考試資訊人員的錄取員額也從民國80年前後每年好幾百人驟減至民國93年時個位數的錄取人數,使得政府資訊人員缺少新血及世代交替,形成人力斷層。



對委外政策修正的建議
委外是手段不是目的,對於現在政府資訊業務委外政策執行所碰到的問題及偏差要如何改變及扭轉,陳泉錫表示,首先在政策上要做適度的修正,並且從人事及主計、政風部門著手。

最近一次的委外政策修正係92年4月24日(授人力字第0920053601號函)頒定的「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」,已不單獨強調資訊委外,而將委外範圍擴及公共服務相關領域,惟仍特別將「資訊人員」與工友、司機、保全等工作同列為第一類須檢討委外的對象。而執行數年來,則未見人事、總務、主計等領域人員委外。依民間企業委外的成本而言,資訊人員委外的成本恐遠高於會計、人事、總務人員委外的成本。若將這幾個單位的人員,亦一併辦理委外,這些部門的主管才能真正體會到,委外可能給機關帶來的風險,以及是否達到真正成本節省的目的。資訊委外有兩個重要的原則應掌握,第一、核心業務不能委外,第二、委外也不能失去對業務的主控性。惟目前因人事部門的強勢主導,多數機關已無法達到這兩個原則,這是政府部門存在且顯而易見的資安風險。陳泉錫表示其曾依據主計處電子中心93年8月發佈的「92年度台灣地區電腦運用概況報告」分析,發現民間委外支出比例遠較政府為低。依92年數據分析,民間委外支出佔其資訊預算總額之比率為10.56%,而政府機關資訊委外支出佔其資訊預算總額比率達29.26%,至於資訊人力比(以機關總PC數為分母),民間為3.836%,政府機關為1.98%,顯示民間企業自有資訊人力比約為政府機關的2倍。由此可見民間雖然也委外,但卻比政府保守、審慎得多。依理,民間企業乃是最在意成本效益的組織,果真委外真能如政府推動政策之期待那樣具有效益,民間哪有不勇往直前之理?其理至明。

惟時至今日,積重難返,陳泉錫進一步建議,改善的作法有二:

1. 高層政務邀人事、主計等部門首長進行協商溝通,由幕僚單位蒐集國內外相關人力、經費比率作一深入之溝通,期能稍救今日我國政府部門及軟體業低迷、困頓之境。

2. 比照美國等資訊先進國家以立法要求機關首長須負資訊推展之責,此可參考美國資訊科技管理改革法案(ITMRA, Information Technology Management Reform Act),要求各部門設立CIO職位,且首長須對資訊效能負擔推動及評量成效之責。

行政院主計處電子處理資料中心副主任劉勝東表示,主計處的資訊委外業務非常清楚需求在哪裡,對技術的規範、趨勢也都非常瞭解,對資訊安全的要求也列為委外的規範之一,委外項目也以應用作業為主,並且和資訊委外廠商有很清楚的責任劃分。劉勝東表示,政府資訊業務委外,對於技術的部分比較容易掌握,比較擔心的是「人」的問題,主計處本身的人員是比較穩定的,廠商部分則因為流動率較高,雖有合約限制,但無法掌控其人員對資訊安全的認知,也無法確認其業務交接的品質,對政府資訊業務委外會造成一定的風險,所以在委外作業上必須非常嚴謹。

而由於政府財政短絀,資訊預算都沒有成長,造成實質上可支配的資訊預算萎縮,加重了政府資訊人員的負擔,所以資訊人員的能力與技術必須要相對提升,對於新、舊技術要能取捨,以發揮資訊服務效率。對於可支配的資訊預算減少,也必須重新衡量資訊委外的優先順序。政府資訊單位對於資訊委外的需求也要明確清楚,如果資訊廠商對業務不清楚而花太多時間在瞭解,造成專案時間拉長,無法如期完成,將使成本增加,所以雙方要有合組的團隊相互緊密配合,並且對專案管理和變動管理要嚴格執行。

資訊業務委外中有關資訊軟體尤其是必須客製化的軟體,很難單用價格來評估其品質,在政府採購法的規格採用上,最有利標的評審會是較好的選擇,至少可以透過評選程序確保品質,資訊單位應該要更有擔當,不要都用比價的方式來決定,而選擇了不符合需求的產品,資訊單位在評審過程的參與也很重要,除了判斷廠商的品質,也可以提升自己的能力。



結語
政府資訊業務委外政策推動及執行多年下來,的確存在著一些問題必須重新檢驗,包括:

1. 重新檢討人事部門以「行政院所屬各機關資訊業務委外作業實施辦法」對政府資訊人員編制的認知。政府資訊業務委外是否一定和政府資訊人員縮減畫上等號?資訊部門的核心業務不能委外,也不能失去對業務的主控性,並且對委外服務廠商要有完整的稽核能力,而這代表資訊部門需要有足夠的人力及技術,才能掌握資訊委外業務的品質,杜絕弊端。資訊業務委外的目標之一,是為了配合政府人力精簡規劃,有效利用民間資源,減少政府用人需求,但資訊業務委外應該是有條件限制的,不應該僅以「Cost Down」做為資訊業務委外政策的開端,而該以成本、組織、專業需求做通盤的考量。

2. 政府資訊業務委外,資訊安全問題也不能忽視。政府機關的資訊系統,資料保密、系統穩定度及可靠度,都和公共利害、民眾權益的重要性有關,目前政府資訊業務委外過程是否確實將資訊安全問題一併考慮?當政府資訊人員一再縮編,對政府核心業務是否又能確實掌控?是否有委外風險管理措施?都是政府資訊業務委外需要一併考慮的事情。

3. 重視資訊預算。台灣要成為「資訊科技島」,打造資訊明星產業,除了民間業者必須努力爭氣之外,政府是否有提供相關的經費預算以及對產業的保護?不合理的政府資訊預算刪減是否也打擊了國內的資訊產業發展呢?國內資訊產業因整體經濟成長趨緩,內需市場缺乏支援,政府資訊預算遠低於先進國家水準,而不合理的政府資訊預算刪減,只會讓資訊產業的發展更為困頓,台灣的軟體與資訊科技服務業要成為三兆三星的明星產業之一,恐怕又將淪為口號。而政府資訊預算減少,除了讓資訊業者所能爭取的商機減少,廠商為了能夠生存可能採取殺價競爭的策略,最後在不敷成本的情況下難以收尾,到頭來傷了政府資訊服務品質,也陷入讓優良資訊廠商卻步的惡性循環。因此要讓資訊委外業務回歸專業,而不是一開始就以價格做為資訊業務委外的考量。

我們希望藉由適度的把這些問題彰顯出來,讓有關單位重新思考及調整作法,才能導正目前的一些偏差,這些問題事實上也是環環相扣,更需要政府主管機關、資訊部門、立法機關、民間資訊服務業者共同努力,才能為政府e化、促成資源整合共用以及促進國內資訊產業發展,創造雙贏的局面。